多年来，环评公众参与屡屡受到诟病。然而，改为企业自行报送，要赢得信任也很难。

除了环保界的业内人士，几乎很少有人关注到在岁末发布的《建设项目环境影响评价技术导则总纲》(以下简称新环评总纲)。

根据该文件，备受关注的环评公众参与明年将正式“退出”环评报告，由企业自行开展，并单独报送。

公众参与是环评制度此次改革的重点。然而，改革后的环评值得信任和期待吗？

公众参与的“恶”？

云南1300万吨炼油项目被叫停半年之后，在今年4月底被环保部重新“放行”——环保部正式批复了该项目的环评申请。

中石油位于云南安宁的这一炼油项目曾引发巨大争议，多家环保组织于去年7月就项目的环境影响报告批复向环保部提出行政复议申请，其中的重要原因之一，即指该项目的环评报告公众参与内容缺失。去年8月，该炼油项目被环保部叫停，并罚款20万元。

多年来，环评公众参与屡屡受到诟病，包括频频曝光的环评公众参与造假，环评公众参与被指流于形式，非环保诉求影响环评公众参与有效性，等等。

去年年底，在一次专项检查后，环保部通报批评了15家建设单位环评报告造假。集中表现在其公众意见调查存在众多被调查者无法取得联系或表示未填过调查表、部分被调查者意见由起初支持变更为反对等问题，公众参与流于形式。

知名环保律师、全国律协环境资源能源法专业委员会委员夏军告诉法治周末记者，多年以来，由于种种复杂的原因，环评公众参与的实际效果确实不容乐观，甚至令人感到挫败，其中，“伪造民意不在少数，虚化不实比比皆是”。

在近日召开的全国环评工作会上，环保部副部长黄润秋也坦言，现在，项目环评背负太多，管理边界和责任边界模糊。公众参与定位不清，有的把公众参与简单地理解为征求公众同意不同意项目建设的程序，而未将其作为问计于民、提高和改善环评工作质量的过程。有的把环境问题和公众其他利益诉求混杂在一起，有的参与人群代表性不够。在方式上，有的介入时间晚，且仅是简单填表，无法全面反映公众意见。

“这些问题的存在，影响了环评的公信力，阻碍了环评有效性的发挥。”黄润秋说。

在这样的大背景之下，改革环评公众参与成为共识。

据国家城市环境污染控制技术研究中心研究员彭应登解读，这样的改革实际上强化了公众参与的效果，因为在现行法规下，建设单位和环评单位的主体责任并不明确，环评公众参与造假被发现后，双方互相推诿，难以问责，改由建设单位单独编制并报送可解决此问题。

曾经的公众参与 中国公众熟知环评公众参与，多数与大型项目引发的邻避效应有关，例如，2012年，四川什邡民众因担心钼铜项目引发环境污染问题而向什邡市政府聚集，并逐步演变为抗议行动。同年，江苏启东民众担心日本王子纸业集团制纸排海工程项目会影响生态和近海渔业养殖，数万名市民集结示威。 夏军当年代理的北京六里屯垃圾焚烧发电厂也是一例。2005年，北京市海淀区市政管理委员会向北京市环保局报送垃圾焚烧发电厂环评报告书，计划选址六里屯垃圾填埋场南侧，环保局随后同意批复。海淀区政府于是宣布计划于2007年动工建设。消息一出，遭到周边居民的强烈反对，由于担心垃圾焚烧产生的二恶英污染，居民通过多种途径呼吁政府慎重考虑选址。

2007年，一些居民向国家环保总局提出行政复议申请，请求撤销对该项目的环境影响报告书的批复。随后，国家环保总局作出行政复议决定，要求该项目在进一步论证前缓建，扩大征求公众意见范围。 2011年，时任海淀区区委书记赵凤桐在北京市两会上明确表示，不在六里屯建设垃圾焚烧发电厂，此事告一段落。 作为代理律师的夏军彼时不无乐观地认为，该案预示公众参与不再是环境影响评价的过场和陪衬，建设项目利益相关人的意见将成为影响环境决策的主要因素。

“公众对建设项目充分发表意见，有利于项目方发现建设活动对环境生态资源潜在的长期影响，弥补环评中可能存在的遗漏和疏忽，采取更有效可行的环保措施，也有助于增强开发建设的可接受性，减少和防止社会冲突及环境损害。”

上世纪90年代引入中国的环评公众参与最初是接受世界银行贷款的条件，世行投资要求听取项目所在地公众的意见，充分考虑受到影响的公众团体的利益。

2003年施行的环境影响评价法首次对公众参与环评作了明确要求，自此以后，缺少了公众意见的环境评价报告书，无法获得审批。 圆明园防渗工程当年曾在社会各界引发巨大争议，在一片争议声中，该工程被紧急叫停。随后，国家环保局召开圆明园整治工程环境影响听证会，邀请来自社会各界代表120人和30多家媒体参加，这是国内首次召开的环境影响评价听证会。该工程环境影响评估中的公众参与也是我国环评中的首次公众参与，形式包括了网上调查、现场调查、媒体宣传、公告、听证会、信息联系等。

大争议的次年，《环境影响评价公众参与暂行办法》出台，这是中国环保领域的第一部公众参与规范性文件。国家环保总局表示，出台暂行办法的目的就是把圆明园防渗工程环境影响听证会的经验制度化，以部门规章的形式，将公众参与引入环境评价中。

新规隐忧 按照新环评总纲，自2017年1月1日起，在环境影响评价工程程度中，将公众参与和环境影响评价文件编制工作分离。事实上，今年4月《建设项目环境影响评价公众参与办法》修订草案的征求意见稿中也体现了同样的思路。 征求意见稿明确了建设单位作为环评公众参与的唯一责任主体，由其组织开展环评公众参与，将公众参与篇章从环评中独立出来，与其并列平行。

这样的改革也引起了很多环保公益人士的担忧。 知名公益环保组织绿色昆明当时曾发表过联署，反对将建设单位作为环评公众参与的唯一责任主体，呼吁“万不可公众参与由企业自己做”。

绿色昆明创建者、副理事长梅念蜀解释说，建设方(企业)作为直接利益相关人，很难公正描述项目环境影响，现实中多会选择避重就轻。从专业角度而言，对项目环境影响及所需采取的污染防治措施的理解和把握没有环保部门和环评单位准确。

现行办法中责任主体包括三方，即建设单位、环评公司和环保部门。

“三方责任主体中，建设单位(企业)是最难保证公众参与公正性的，既是选手又是裁判。”

梅念蜀在接受法治周末记者采访时表示，修订环评公众参与办法是进步，他们也并不反对将环评公众参与单独拿出来报送：“但好歹来说，环评是一票否决，环评不过项目过不了，但现在如果公众参与拿出来、不属于环评的话，如果老百姓(603883,股吧)反对，该怎么办呢？”

梅念蜀同时也表示并不认可将环评公众参与拿出来会加强公众参与的效果这种说法，“这没有依据”。

梅念蜀认为，新环评总纲应该只是第一步，接下来会修订环评公众参与办法。她坚持呼吁将环评公众参与的责任主体定为环保部门或环保部门及环评单位，并建议进一步明确环评公众参与造假的法律责任。

夏军则建议，应善用中介机构和环保组织，加强社会监督，堵塞公众参与造假，推行法律监理制度，由专业的法律机构来监督环评机构和建设单位，确保公众参与落实。

主导改革的环保部此前也对各界的期待有所回应。部长陈吉宁2015年答记者问时称，要把环评项目从环评到审批到验收，全部向社会公开，做到阳光环评。副部长黄润秋最近则表态，未来对环评公众参与、预测分析等方面的弄虚作假行为要零容忍。